习近平总书记在参加十三届全国人大四次会议青海代表团审议时强调，要始终把最广大人民根本利益放在心上，坚定不移增进民生福祉，把高质量发展同满足人民美好生活需要紧密结合起来，推动坚持生态优先、推动高质量发展、创造高品质生活有机结合、相得益彰。
进入新发展阶段，人民群众对高品质宜居生活环境和良好城市生态环境的需求日益增强，加快推进城市更新行动，是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求，是解决城市发展中出现的问题的有效途径。今年全国两会，全国人大代表、四川省住房和城乡建设厅党组书记何树平带来了关于“城市生态修复与人居环境改善”和“城乡发展与历史文化遗产保护”的建议。
加大城市公园绿地建设投入
做好城市生态修复“下半篇”文章
“城市生态修复‘上半篇’的污染治理文章取得了显著成效，目前已逐步转入构建连续完整的城市公园绿地体系这个‘下半篇’文章。”
据何树平介绍，近年来，中央实施多项举措，紧抓长江流域和黄河流域的生态环境修复和综合治理工作，持续推动城市生态修复，在城市黑臭水体治理、污水和垃圾处理设施建设等方面给予了大力支持。“十四五”规划建议提出了“城乡人居环境明显改善”的战略目标，明确要实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程。城市公园绿地作为城市生态系统和生态基础设施的重要组成部分，具有生态防护、游憩娱乐、文化教育、环境美化和防灾避险等复合功能，是城市生态修复的主要内容，是提高城市韧性、保障城市安全的重要载体，是满足人民群众“推窗见绿、出门见园、行路见荫”更高期盼的重要民生工程。
“从目前实际情况看，城市公园绿地建设还普遍存在系统性不强、功能不完善、服务覆盖不足等问题，投入不够是主要制约因素。”何树平说，与污水和垃圾处理、城市黑臭水体治理等城市生态修复项目相比，城市公园绿地建设项目在资金筹措上存在两方面难题。
一是缺乏专项资金支持。城市公园绿地建设资金筹措一般由地方政府负责，未纳入中央预算内基建投资计划和国家财政专项资金支持范围。以四川为例，除成都等几个区域中心城市以外，其他城市地方政府财力长期紧张，公园绿地建设资金严重不足、管理维护资金压力较大的问题非常普遍。
二是缺乏融资能力。为保障公园公益性，目前绝大部分城市公园均对公众实行免费开放，项目建设既无后期收益，还要长期投入维护管理费用，对社会资本吸引力低，基本靠政府兜底。再加上公园绿地用地作为城市建设用地，其经济效益无法与居住、产业、商业等用地相比，有限的建设用地指标主要投放到商业开发上，社会资本和金融机构投资公园绿地建设的积极性不高。
为此，他建议，国家层面加大对城市公园绿地建设项目的支持力度。建议国家修订出台《城市绿化条例》等法律法规，在严格保护的前提下，增加城市公园绿地科学合理利用条款，充分激发公园绿地促进城市经济发展的作用，为多渠道筹集资金创造条件。
同时，建议国家发展和改革委员会、财政部等部门将城市公园绿地建设项目纳入中央预算内基建投资计划和中央财政专项资金支持范围，提供专项资金支持，以此带动地方各级政府加大投入力度，引导社会资本参与投资建设和运营管理。
完善活化利用政策
让历史文化遗产“活起来”
作为城市更新的重要内容及文化的承载实体，历史文化遗产如何留下来、“活起来”？何树平建议，加大对历史文化名城名镇名村、历史文化街区和历史建筑保护支持力度，解决保护资金短缺问题，同时修订出台相应政策法规。
“近年来，国家进一步加大历史文化名城名镇名村和历史文化街区、历史建筑法定化保护力度，推动历史文化保护传承和城乡建设高质量发展上了一个新的台阶。但是，各地在实施保护修缮和活化利用时，也面临着一些问题。”何树平表示。
一是保护资金总量偏少。虽然国家从“九五”开始设立“文化旅游提升工程”中央预算内专项资金，部分用于历史文化名城名镇名村和历史文化街区保护，但这项资金远不能满足保护工作的实际需求。以“十三五”时期为例，四川省共争取3880万元中央预算内专项资金用于泸州、自贡、会理、南充等地历史文化名城名镇名村和历史文化街区保护，仅为同期同口径文物保护类专项资金的1/5。而历史文化名城名镇名村和历史文化街区保护工作涉及层面和总量规模都远远大于文物保护，专项资金短缺造成各地历史文化保护工作开展困难，在经济欠发达地区尤为突出。
二是申请渠道比较窄。目前国家层面的历史文化名城名镇名村和历史文化街区保护专项资金仅能从国家发展和改革委员会“文化旅游提升工程”中申请，资金申报口径少、要求高，仅少部分国家级名城名镇名村和历史文化街区才能申报，资金覆盖率偏低。而在“十四五”期间，该项资金申请条件进一步调整为了“位于国家文化公园范围内的历史文化名城名镇名村和街区”，资金申请渠道进一步收窄，且独立于历史文化名城名镇名村和历史文化街区外、相对分散的历史建筑至今无保护修缮专项资金支持。
何树平说，城市是一个“有机生命体”，要在保护和利用之间找到一个有效平衡点，让这些历史文化遗产“活起来”，这样才能将中华传统文化精神长效传承下去。现行的《历史文化名城名镇名村保护条例》等法规和政策在申报批准、保护规划、保护措施和法律责任等方面均有详细规定，但缺乏针对活化利用的具体政策和鼓励机制，各地在实践中很难将刚性保护与活化利用要求融会贯通。在具体实践中，需要灵活借鉴一些国内外先进经验和模式。
据他介绍，四川这些年也在加大这方面工作和实践力度。四川省住房和城乡建设厅自2016年起开展全省历史文化街区划定及历史建筑确定专项行动，建立了“省—市—县”三级数据库，截至2020年12月底，四川省共有101片历史文化街区、数量位居全国第一；1139处历史建筑、数量位居全国前列。同时，印发《关于全面推进历史建筑测绘建档三年行动计划的通知》，系统指导各地开展历史文化街区和历史建筑挂牌保护、测绘和建档工作。其中，成都积极推动天府锦城“八街九巷十景”历史城区有机更新项目，活化利用崇德里、原四川大学女生院等55处历史建筑和工业遗产，形成了望平坊、宽窄匠造所等一批历史文化活化利用典范；乐山积极探索老旧小区改造与历史建筑保护利用协同推进机制；泸州有序实施茜草工业遗址建筑原址保护，为全省历史文化保护利用奠定良好基础。
借鉴国外历史文化遗产保护的做法，综合国内部分省市在历史文化保护管理中的有益探索以及四川省“历史文化街区划定和历史建筑确定五年专项行动”的实践经验，何树平建议：
一是修订出台相关法律法规。尽快修订出台《历史文化名城名镇名村保护条例》等法律法规，进一步明确历史文化资源保护利用与监督管理的具体政策和鼓励措施。
二是建立全社会协同推进机制。国家税务、金融等部门制定相关税费、金融支持政策，拓宽资金筹集渠道，鼓励政府、居民、社会多方参与，建立全社会协同推动历史文化名城名镇名村、历史文化街区和历史建筑保护与利用的工作机制。
三是加强专项资金支持力度。建议中央财政设立专项资金，将历史文化名城名镇名村、历史文化街区和历史建筑保护修缮项目列入国家“十四五”规划，加大财政资金支持力度；或将历史文化名城名镇名村、历史文化街区保护与老旧小区改造、乡村振兴等工作统筹考虑，拓宽资金申请渠道，提高资金覆盖率，加大对老少边穷地区的扶持力度。
摘自 《中国建设报》 2021.03.15 钭海军
